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叶青：“后土地财政”时代，地方附加税将成最重要的地方自有财源

“把‘一税两费’（城市维护建设税、教育费附加和地方教育附加）合并为一个税种，把‘费’上升为‘税’，把中央说了算变成地方有一定自主权。三个变化叠加，方向是对的：税制更简洁、法律层级更高、地方更有积极性。”

9月4日，民进中央特约研究员、湖北统计局原副局长叶青向搜狐城市解读地方附加税法（征求意见稿）。他认为，估算约万亿元规模的地方附加税，成为地方税体系第一大税种，在土地出让金持续下滑背景下，将成为“后土地财政”时代地方最重要的自有财源。

8月28日，财政部会同税务总局发布《地方附加税法（征求意见稿）》，明确地方附加税实行11%—13%的幅度税率，由各省根据本地经济社会发展等情况提出方案，报同级人大常委会决定，并报全国人大常委会和国务院备案。

叶青认为，地方附加税的意义在于：一是提供稳定、可预期的自有财源，且与增值税、消费税挂钩，随经济增长而增长；二是收入全部归属地方，不跟中央分成；三是从“费”升级为“税”，征收刚性增强。

叶青提醒，这次改革需要警惕的风险是“加重地方负担”——风险不在税制本身，而在税制之外。地方附加税给了地方一个新的财源，但如果地方的支出责任继续加码，地方拿到的“第一税种”收入很快会被新的支出需求吞掉，企业反而可能因地方“找补”而负担加重。

以下为访谈内容：

1

为什么要改？

简化税制、增强地方自主财力

搜狐城市：地方附加税，本质是新设税种，还是把既有税费重新整合、法律化？改革背景何在？

叶青：应该是把“一税两费”合并为一个税种，简化税制。现行“一税两费”包括城市维护建设税、教育费附加和地方教育附加，三项都没有独立税基，均以增值税、消费税为计税依据，随主税一并征收。城建税按区划实行市区7%、县城镇5%、其他地区1%三档税率；教育费附加3%，地方教育附加2%。2025年三项收入分别为5170亿元、2382亿元、1582亿元，合计9134亿元。

“合并”直接动因有两个：一是2018年国地税合并、营改增完成后，地方失去营业税这一主体税源，虽通过增值税“五五分成”做了弥补，但财力缺口持续扩大，现在把三项税费合并为独立税种、收入全部归属地方，有助于增强地方财力。

二是土地财政式微。据报道，地方附加税若按11%征收，规模约9400亿元；若按13%，约1.1万亿元，合并后将超越2025年收入5212亿元的房产税，成为地方税体系第一大税种，在土地出让金持续下滑背景下，地方附加税将成为“后土地财政”时代地方最重要的自有财源。

改革的深层逻辑，是二十届三中全会提出的“增加地方自主财力”四大方向之一——另外三个方向分别是消费税征收环节后移并下划地方、优化共享税分享比例增加地方分成、非税收入下沉。地方附加税立法，是这四大方向中第一个落地的具体制度安排。

搜狐城市：您提到土地财政式微，当前地方财政最突出问题是总量不足，还是结构不稳定？

叶青：首先是总量不足，地方经济规模不大；其次是过度依赖共享税和土地财政。

地方本级收入占财政支出的比重已从2015年的55.2%降至2024年的48.9%，转移支付与举债收入占比首次超过经常性收入，这意味着地方花出去的钱一半以上靠中央转移支付和借债。2025年土地出让金继续下滑，部分省份收入较高峰期缩水超过一半。

结构性问题同样突出：地方一般公共预算本级收入中，增值税、企业所得税等共享税占比过高，真正属于地方自主支配的独立税种收入占比偏低。房产税2025年首次成为地方第一大税种，全年收入5212亿元，但规模仍有限，远不足以填补土地财政留下的缺口。

地方附加税的意义在于：一是提供稳定、可预期的自有财源，且与增值税、消费税挂钩，随经济增长而增长；二是收入全部归属地方，不跟中央分成；三是从“费”升级为“税”，征收刚性增强。三个特点叠加，使其有条件成为“后土地财政”时代地方财力的重要支柱。

2

改了什么？

提升制度刚性、扩大地方自主

搜狐城市：计税依据、征管方式基本未变，改革前后最实质的变化是“费改税”带来的法律约束力提升，还是税率确定权的下放？

叶青：两者都有。“费改税”提升了制度刚性，税率自主权扩大了地方空间。

先说“费改税”。教育费附加和地方教育附加原本是“费”，法律层级低，征收依据是行政法规和部门规章，征收刚性不如税。改为地方附加税后，三项收入全部上升为法律层级，征收刚性和制度稳定性都会显著提升，这也是落实税收法定原则的具体步骤。

税率确定权的下放，这是更大的变化。以前城建税税率按行政区划固定为三档，地方没有选择权，现在11%—13%的幅度税率浮动。幅度只有2个百分点，是“窄幅度放权”，既给了地方灵活性，又防止了税收竞争失控。

搜狐城市：这次改革给地方的，是“一笔钱”还是“一项权力”？如果目的只是增收，为什么不直接调整共享税分成比例？

叶青：是一项权力，地方对税制有较大的决定权。如果只给一笔钱，调高共享税地方分成比例就行，比如把增值税地方分成从50%提到55%，地方马上多一笔收入，但制度不变。这次改革走的是另一条路：不仅给钱，更给权力。

为什么不直接调共享税？原因有三。一是共享税调整涉及中央和地方博弈，动了增值税分成比例就等于动了整个分税制的根基，难度极大；而地方附加税是独立税种，收入全部归属地方，不影响中央收入，改革阻力小得多。

二是共享税调整没有弹性，分成比例一旦定下来几年不动，不能反映各地差异；而11%—13%的幅度税率，各省可根据自身情况自主确定，东部发达省份可能选11%，中西部财政紧张的省份可能选13%，这种差异化安排是共享税分成比例做不到的。

三是给地方税率自主权，有利于培养地方的“税源意识”——经济发展了，增值税和消费税增加了，地方附加税自然水涨船高，这种激励机制是共享税分成比例无法提供的。

3

有何影响？

提升地方政府培育税源的动力

搜狐城市：上面提到，地方本级收入占财政支出比重从2015年的55.2%降至2024年的48.9%，地方附加税能在多大程度上扭转这一趋势？

叶青：地方附加税的增长依赖经济发展，短期效果有限，长期来看会逐步改善。

短期看，地方附加税收入规模在9400亿到1.1万亿之间，占地方一般公共预算本级收入的比重约7.7%；即使各省都选13%，增量也就1000多亿，对全国超过20万亿的地方财政支出来说只是很小的比例，不可能短期内扭转自给率下滑趋势。

但长期来看，机制比数字更重要。地方附加税与增值税、消费税挂钩，只要经济在发展、税源在扩大，附加税就会持续增长；有了税率自主权，地方政府也更有动力优化营商环境、培育税源，形成正向循环。

此外，地方附加税只是“增加地方自主财力”四大方向之一，与消费税后移下划、共享税分成比例调整、非税收入下沉同步推进，对地方财力的改善会显著得多，其中地方附加税是落地最快、确定性最高的一个。

搜狐城市：地方附加税若成为地方第一大税种，能否真正承担“主体税种”的角色，改变地方对共享税、转移支付的依赖？若地方财政自主权扩大，事权与支出责任是否应同步调整？

叶青：地方附加税有可能成为第一税种，但“第一税种”不等于“主体税种”。其9400亿到1.1万亿的规模虽超过房产税的5212亿元，但地方一般公共预算本级收入超过12万亿，占比只有7%—9%，不足以单独支撑地方财政。

真正改变地方对共享税和转移支付的依赖，需要“组合拳”：地方附加税提供稳定基础，消费税后移下划带来增量，共享税分成比例调整扩大份额，非税收入下沉补充边角，四个方向同步推进，才有可能在五到十年内把地方自给率从48.9%拉回到55%以上。

至于事权与支出责任的同步调整，这是更深层次的问题。现在教育、医疗、社保、基础设施维护等大量支出责任下放到市县，但收入能力远不匹配。光给地方多一个税种是不够的，还要在事权划分上厘清哪些归中央、哪些归地方、哪些共同承担，否则收入端改革做得再多，支出端不改革，地方财政困难还是解决不了。

4

风险何在？

税种收入被新的支出需求吞掉

搜狐城市：若只能选一个指标判断改革是否成功，会选地方财政自给率的变化，还是企业实际税负的变化？两者若出现背离，该如何评价？

叶青：选自给率，同时不能放松减税降费。

这两个指标不是对立的，但权重不同。地方附加税改革的首要目标是增加地方自主财力，所以自给率变化是最直接的衡量标准——如果三到五年后地方自给率从48.9%回升到52%以上，说明改革在核心目标上是成功的。

但企业实际税负同样不能忽视。改革的底层逻辑是“税负平移”，如果实际税负上升，就违背了初衷，最终会导致税基萎缩、附加税收入反而减少，所以减税降费应成为约束性指标。如果地方增收与企业税负上升同时出现，要具体分析：是经济增长带来税基扩大的良性增收，还是税率提高、征管收紧带来的“政策性增收”。判断标准很简单：企业利润增长快于税收增长的是良性；税收增长快于企业利润增长的，要警惕。

搜狐城市：这次改革最需要警惕的风险是什么？

叶青：加重地方负担。

这个风险不在税制本身，而在税制之外。地方附加税给了地方一个新的重要财源，但如果中央在“给钱”的同时继续加码地方的支出责任——新增民生事项、提高保障标准、扩大基础设施投资——地方拿到的“第一税种”收入很快会被新的支出需求吞掉，结果是收入多了、花钱也多了，财政状况没有实质改善，企业反而可能因地方“找补”而负担加重。

所以，改革的关键不在于地方附加税这一个税种怎么设计，而在于整个央地财政关系能不能真正做到“权责清晰、财力协调、区域均衡”。地方附加税是重要的一步，但不是最后一步。

（注：上述内容为访谈第一部分，主要聚焦地方附加税改革本身。对于这一话题感兴趣的读者，可点击下方链接，阅读访谈第二部分，进一步了解幅度税率改革可能带来的影响。）

地方附加税幅度税率11%-13%，叶青：估计大多数省份会选12%

编辑：北塱

统筹：钱琪瑶

责任编辑：肖武岗 UN845