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旧房拆除重建，住户原址回迁，需要每一户同意吗？
近日，与市管局联合开展城市更新调研，有个案例颇有意思。

这是一个1000多户的小区，公房与产权房混杂，公房承租户占绝大多数，极少部分为产权户，人口高度密集，建筑已然破败，外墙多处斑驳脱落，里面多处布有小梁薄板，厨房卫生间共用，居住条件堪忧。这样的小区很符合《上海市城市更新条例》第三十二条所称的城市更新条件：建筑结构差、年久失修、功能不全、存在安全隐患且无修缮价值的公有旧住房……

但也引发出一个问题：如果旧住房拆除重建，住户原址回迁，需要每一户同意吗？

这属于行政给付行为

为提升特定群体的生活品质，改善城市人居环境，本市正着力推进城市更新工作，其中一项内容就是将公有旧住房拆除重建，建成之后，承租户可以回迁。但由于在历史过程中，部分公房经成套改造后，厨卫独用，被承租户买断为产权房，嵌在公房之中，形成了公房与产权房混杂的情形，增加了拆除重建的难度，特别是在法律方面，这集中体现为以下问题：

其一，在法律性质上，旧住房拆除重建，居民（包括公房承租户及产权户）原址回迁，在行政法律关系上，属于什么行为？

其二，旧住房拆除重建，是否应当征求居民意见？如果应当征求意见，是否要求居民一致同意？如果不要求一致同意，需要多大比例的同意？

其三，如果极小比例的居民不配合，不愿签约，应当如何推进旧住房拆除重建？

第一个问题不难回答，即旧住房拆除重建，住户原址回迁，属于行政给付行为。

行政给付，是指行政主体依照有关法律法规，向符合条件的相对人提供物质利益的具体行政行为。例如，民政部门向弱势群体发放救济金，政府向受疫情影响的小微企业发放补助等。有些行政给付，往往以隐性的方式呈现。例如，政府为了公共安全，为沿街店铺更换店牌店招，店主无须承担费用，也属于行政给付。

政府将旧住房拆除重建，优化了居住功能，增进了回迁住户的利益，此种行为当属行政给付无疑了。

行政给付，也要征求相对人意见

或许有人认为，行政给付，是相对人单纯获益的行为，不必征询相对人意见。正因为如此，前些年，街镇购买第三方服务，为沿街店铺更换店牌店招，并未意识到要征求店主意见。结果，店牌店招的外观设计、字体字号、底板颜色等，统统由第三方说了算。其结果是，大江南北，统一制式和颜色的店招，大行其道。甚至有些餐饮店的店招，也弄成黑底白色，如此“清明风”，烟火气荡然无存，店家客流大受影响。如此这般，侵犯了商家的经营自主权，损害了商家的权益。

笔者曾和一些在街镇工作的同仁沟通，他们一开始并未意识到工作疏失。笔者打了一个比方，你给别人脸上涂雪花膏，哪怕是你出钱，也得别人同意才行，你总不能说，我掏钱，给你脸上涂雪花膏，是黑是红，我说了算！

只不过，在实践中，相对人很少拒绝行政给付（很少有人拒绝民政部门发放的救济金），使得某些工作人员产生了误认，以为只要是政府掏钱，就可以不和相对人商量着办。事实上，哪怕是向老百姓发放救济金，也是双方行为，也要征求老百姓的意见。

所以，旧住房拆除重建，关涉到相对人重大利益，远远比给老百姓发放救济金、更换店牌店招复杂，更须征求相对人意见了。
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（作者系法学教授）
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