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新时期政府特许经营运作探讨
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作者：和毅咨询

来源：和毅咨询

一、我国政府特许经营的发展历程

特许经营分两大类，政府特许经营和商业特许经营，本文所讨论的特许经营为政府特许经营。

1984-1999年：萌芽阶段

城市公用事业因其公益性和自然垄断性，在很长一段时间内采取国有投资为主导的经营管理模式，随着中国的城市化步伐大大加快，传统的公用事业由政府垄断的经营模式日益暴露出经营效率低下、产品和服务单一、财政压力过大等弊端，城市公用事业改革的步伐开始缓慢启动。从1984年我国深圳沙角B电厂项目实行特许经营至今，我国开展基础设施和公用事业特许经营已有近40年的时间。深圳沙角B电厂被认为是我国第一次使用BOT融资概念兴建的基础设施项目，开创了中国基础设施融资的新途径。

1993年建设部颁布了《全民所有制城市供水、供气、供热、公交企业转换经营机制办法》，1995年颁布《市政公用企业建立现代企业制度试点指导意见》（建法〔1995〕599号），我国城市公用事业改革逐步展开。1995年8月，原国家计委联合电力部、交通部等部门专门发布了规范特许权项目审批管理的通知，在一些市场化程度较高的沿海发达城市开始探索公用事业股权层面的公私合作，由此展开了基础设施特许经营的初步实践。

1995年5月10日，原国家计委批准广西来宾B电厂作为国家第一个BOT试点项目，通过国际招标的方式选择社会资本，将特许权授予法国电力联合体。在此之后，我国广东、福建、四川、上海、湖北等地也相继出现了一批BOT项目实践，如广深珠高速公路、重庆地铁、地洽高速公路、上海延安东路隧道复线、武汉地铁、北海油田开发等，我国城市公用事业改革得以逐步展开。

2000-2003年：探索阶段

21世纪之初，公用事业初步形成了“政府引导，社会参与，市场化运作”的新局面。国家层面上陆续出台多部政策文件探索特许经营项目，2001年12月，原国家计委发布了《关于促进和引进民间投资的若干意见》，指出“除国家有特殊规定的以外，凡是鼓励和允许外商投资进入的领域，均鼓励和允许民间投资进入；鼓励和引导民间投资以多种方式参与经营性基础设施和公益事业项目建设”。

2002年9月，国家计委、建设部、国家环保总局出台了《关于推进城市污水、垃圾处理产业化发展的意见》（计投资〔2002〕1591号），第一次明确提出推进城市污水、垃圾处理产业化发展、市政公用事业进行特许经营的政策。随后，市政公用领域开始尝试市场化运营。同年12月，建设部发布的《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》（建城〔2002〕272号）明确提出了要运用包括特许经营在内的方式广泛吸引国内外资金，全面推进供水、供热、供气、污水处理、垃圾处理和公共交通等公用事业的市场化改革。

该时期，在成都、南京、上海等地积极探索实施特许经营项目，2000年成都市公开拍卖6条公共汽车线路，线路总长76.1公里，特许经营期限为8年，首次实现了公共汽车线路资源的市场化配置；2000年南京市燃气公司以部分资产与香港中华煤气公司出资12亿元现金合资成立分公司，共同经营南京市燃气管网；2002年上海个体规模最大的竹园污水处理厂对国内民间投资者实行了BOT招商，浦东自来水厂50%的股权实行了国际招商等。

2004-2014年：初步发展阶段

2004年3月，住建部出台《市政公用事业特许经营管理办法》（原建设部令第126号）中，明确了包括城市供水、供气、供热、公共交通、污水处理、垃圾处理等行业在内的市政公用事业特许经营领域范围，并制定了一系列分行业的特许经营协议示范文本，特许经营项目有了总则性的规定，市政公用事业市场化进程进一步加快。地方层面上通过结合具体项目展开探索工作，比如，2010年底上海市出台《上海市城市基础设施特许经营管理办法》，使上海市城市基础设施特许经营工作走向了规范管理的轨道。

通过不断实践探索，特许经营方式运营公用事业已经逐步成为了我国政府普遍采纳的做法。2004年南京长江二桥TOT特许经营权转让；2004年上海市绿化市容局通过国际招商引入外资企业投资、建设和运营老港四期垃圾填埋场等。

2015年-至今：快速成长阶段

2015年4月，国家发改委、财政部等六部委颁布的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（六部委25号令），对基础设施和公共事业特许经营的适用范围、实施程序、权益保障、政策支持等作出较为全面详细的规定，其中明确定义“基础设施和公用事业特许经营，是指政府采用竞争方式依法授权中华人民共和国境内外的法人或者其他组织，通过协议明确权利义务和风险分担，约定其在一定期限和范围内投资建设运营基础设施和公用事业并获得收益，提供公共产品或者公共服务”。

2014年9月23日，财政部《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金〔2014〕76号）吹响了PPP项目在全国发展的号角。2015年5月，《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》（国办发〔2015〕42号），提出要“在能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化等公共服务领域，鼓励采用政府和社会资本合作模式，吸引社会资本参与。其中，在能源、交通运输、水利、环境保护、市政工程等特定领域需要实施特许经营的，按25号令执行”。

通过相关政策对特许经营与PPP概念的规定，可以清楚的看到，首先，特许经营项目的要点是社会资本从事提供公共产品（服务）必须是获得的政府授权；但并非所有PPP项目都必须获得政府授权。其次，PPP模式适用范围大于特许经营适用范围，两者的适用范围是包含与被包含的的关系。

二、新时期政府特许经营发展现状

据不完全统计，在中国政府采购网以“特许经营”为关键词检索，近一年内（2022年5月-2023年4月）特许经营中标项目有138个，涉及污水处理、垃圾处理、供排水、停车场、环卫等多个领域。从项目行业来看，污水处理、垃圾处理、环卫项目数量排名前三，项目数量分别为34个、27个、12个，占比分别24.64%、19.57%、8.70%。从地区分布来看，华北、西北、西南地区项目数量排名前三，项目数量分别为29个、26个、26个，占比分别为21.01%、18.84%、18.84%。

特许经营项目实施的明显特征是为政府授予社会资本特许经营权，由社会资本独自或与政府出资代表合资的项目公司，来投资、建设、运营特许经营项目。特许经营期限应当根据行业特点、所提供公共产品或服务需求、项目生命周期、投资回收期等综合因素确定，最长不超过30年。特许经营项目具体可以采取BOT、ROT、BOOT、ROOT、BTO、RTO等方式实施。

三、政府特许经营项目的运作流程

《基础设施和公用事业特许经营管理办法》第二章规定了从特许经营项目发起，到选定特许经营者并签订特许经营协议的运作流程。基于相关政策文件规定以及我们的实践经验，特许经营项目的运作流程具体如下。
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