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近日，中共中央、国务院印发了《党和国家机构改革方案》，其中提到，组建中央金融委员会和中央金融工作委员会，不再保留国务院金融稳定发展委员会及其办事机构。

3月10日，十四届全国人大一次会议表决通过了关于国务院机构改革方案的决定。13项具体改革内容中，金融监管涉及6项，成为本轮改革的重头戏。包括横向优化“一行两会”职能，纵向厘清央地金融监管框架，精简中国人民银行（下称“人民银行”）分支机构等。

有资深银行业人士告诉《中国新闻周刊》，此次金融机构改革，主要解决职能理顺的问题。“原本一些监管职能在人民银行，改革后就专门负责货币政策和宏观审慎；国家金融监督管理总局主要抓微观审慎和消费者保护；证监会专门管资本市场，发改委部分职责也划到证监会。这样，各部门就能理清职能，各司其职。”

受访专家表示，“改革方案”通过只是第一步，后续需要关注部门内部的职能划分、人员调整。重在配套规则出台，成败在于具体执行是否到位。

国家金监总局问世

机构改革消息一出，一些人前往北京金融街，在“中国银行保险监督管理委员会”牌子前拍照留念，这块挂了近5年的牌子将要被撤下——“改革方案”提出，国家金融监督管理总局（以下简称国家金监总局）在银保监会基础上组建，不再保留银保监会。

“这次改革中最大的亮点就是央地金融监管体系的再升级。”冠苕咨询创始人、金融监管政策专家周毅钦告诉《中国新闻周刊》。

“党的二十大作出明确部署，要依法将各类金融活动全部纳入监管。为解决金融领域长期存在的突出矛盾和问题，在中国银行保险监督管理委员会基础上组建国家金融监督管理总局。”时任国务委员兼国务院秘书长肖捷在作机构改革方案说明时表示。

中央监管层面，“改革方案”提出，国家金监总局将组建，统一负责除证券业之外的金融业监管，强化机构监管、行为监管、功能监管、穿透式监管、持续监管，统筹负责金融消费者权益保护，加强风险管理和防范处置，依法查处违法违规行为，作为国务院直属机构。

“提出强化不同类型监管，说明对监管本身不再是笼统看待，而是梳理得更清楚，职能划分更细致，涵盖得越来越完整。此外，还有机构监管，说明分业监管思路依旧存在。”上海新金融研究院副院长刘晓春告诉《中国新闻周刊》。

根据“改革方案”，中国人民银行对金融控股公司等金融集团的日常监管职责将划入国家金监总局。在此之前，人民银行宏观审慎管理局下设的金融控股公司处，牵头金控公司等金融集团规则拟订、监测分析和并表监管。

金控公司由实质控制多类金融机构的非金融企业设立，涉及大型央企、地方国资以及民营企业，备受关注的蚂蚁集团就属于后者。而银行保险业金融机构控股形成的金融集团则由银保监会监管。

根据中国人民银行2020年9月发布的《金融控股公司监督管理试行办法》规定，对金控公司有两层监管：人民银行实施整体监管，审查批准金控公司的设立、变更、终止以及业务范围；而其所控股的金融机构，则由银保监会等金融管理部门实施分业监管。

“金融控股集团中大部分以商业银行为主要核心机构开展相关业务，因此把日常监管的职责交给国家金监总局亦是在情理之中。”周毅钦说。

与金监总局有关的另一较大变动是，吸纳了中国人民银行有关金融消费者保护职责、证监会的投资者保护职责。

“金融交易中存在着严重的信息不对称，普通居民很难拥有丰富的金融知识，而且金融机构工作人员往往也不完全了解金融产品所包含的风险。这就导致金融消费相较于其他方面的消费，当事人常常会遭受更大的利益损失。2008年全球金融危机之后，金融消费者保护受到空前重视。”刚履新全国人大财经委副主任委员的郭树清在2022年12月发表的《加强和完善现代金融监管》一文中表示。

2012年前后，人民银行、原银监会、原保监会的消保部门以及证监会的投保部门相继成立。2018年，新成立的银保监会也内设了消保局，按照分业监管思路开展工作。

“这些机构都是各个部门自己设立，标准也是各自制定，并不统一，有时候也会扯皮。这次集中放到国家金监总局，使得金融消费者权益保护能够管理一致，从而减少各类摩擦和矛盾，提高了监管效率。”刘晓春建议，如果条件成熟，也可以单独成立金融消费者保护局。

国家金监总局统筹业内消费者保护职责，也让一些业内人士认为，具有中国特色的金融监管“双峰”轮廓逐渐清晰。“至少在认知上，已经明确。”

“双峰”监管模式——即在金融监管体系内，具体的监管职能是由两个“山峰”（即目标）构成：一是实施审慎监管，以防范风险、维护金融体系和机构稳健运行；二是采取行为监管，促进市场行为规范，保护金融消费者合法利益。

“我们课题组的研究表明，实行‘双峰模式’国家的金融体系更加稳健。审慎监管的职能如‘医生’，重点在于审查金融机构运行是否健康稳健；而行为监管的职能如‘警察’，重点在于规范金融机构的行为，纠正金融机构的不当与违规行为，并对违法违规行为给予严厉处罚，从而保护金融投资者和消费者的合法权益。”北京大学国家发展研究院副院长黄益平向《中国新闻周刊》解释。

刘晓春认为，设立国家金监总局统一监管，内部会更加系统、更加协调，盲区也将被全面监管。“对国家金监总局冠以‘金融’两字就意味着覆盖了以后可能出现的创新金融业务以及新的金融业态，它们未来都无法逃避监管。”

“功能监管”路径越来越清晰

随着新一轮机构改革，我国金融新监管框架形成。从最初的单一架构到如今建立综合体系，金融监管改革历经了30多年更迭。

上世纪90年代初期及之前，金融监管实行“大一统”制度，由中国人民银行统一监管。随着上交所、深交所先后挂牌，资本市场成长，1992年10月，国务院证券委员会和证监会宣告成立。金融市场愈发活跃，但中国人民银行监管并不能覆盖各个角落，恰逢亚洲金融危机，监管体系改革成为要点。

1997年召开的全国金融工作会议决定，将原来由中国人民银行监管的证券经营机构划归证监会统一监管。至此，对金融机构的监管开始从统一走向分业。1998年，保监会成立，统一监管保险机构。2003年，银监会成立，“一行三会”格局定型。中国人民银行的金融机构监管职能分离，形成了与证监会、保监会、银监会互相配合的分业监管体系，由中央直达地方的垂直监管结构得以建立。

15年后，“一行三会”框架发生变动。2018年的《深化党和国家机构改革方案》将银监会和保监会合并，组建中国银行保险监督管理委员会（银保监会）。同时，将银监会和保监会拟订银行业、保险业重要法律法规草案和审慎监管基本制度的职责划入中国人民银行。

当时的改革源于金融业出现混业经营趋势。金融创新不断涌现，互联网金融、理财产品等新业态发展迅速。与此同时，跨业投资成为金融机构壮大的主要手段，出现了手握不同金融牌照的大型金融集团。一些非金融企业通过投资控股多家多类金融机构，也开始涉足金融领域。

“金融业本身向混业方向发展⋯⋯出现了监管真空和监管重叠同时存在的情况，为市场留出了大规模监管套利的空间。”国家金融与发展实验室理事长李扬曾接受《中国新闻周刊》采访时表示。

国信证券金融业首席分析师王剑解释，比如2015年理财资金给股市配资，如果不同的监管部门“铁路警察，各管一段”，中间就会形成监管空白，造成风险。反过来，针对一个事情，不同部门提出不同的监管要求，会让金融机构无所适从，这叫监管交叉。

就在2018年国务院改革方案前一年，2017年11月，为切实强化金融监管，党中央、国务院同意批准成立国务院金融稳定发展委员会，成为“一委一行三会一局”统一的总协调机制。

“要从风险监管、机构监管转向功能监管和行为监管。但是又不能搞急转弯式的监管机制改革，所以先推出了金稳会，在金稳会顶层设计下，再逐步改变现在风险监管的体制。”时任中国社科院金融政策研究中心主任何海峰在接受媒体采访时曾表示。

功能监管是指，对不同类型金融机构的相同或类似业务制定一致的监管标准，并由统一的主体监管。除了国家金监总局体现功能监管意图外，此次“改革方案”也调整了证监会部分职能：吸收国家发展和改革委员会的企业债券发行审核职责，统一负责公司（企业）债券发行审核工作。

“这意味着，今后非金融监管部门不能自己主张搞金融业务。对金融业监管划分清楚，对于金融机构的每项业务都有了统一的监管标准，业务集中监管，功能监管意识更加清晰。”刘晓春说。

人民银行“瘦身”

“改革方案”中关于中国人民银行的调整主要涉及两项。其中之一是对金融控股公司等金融集团的日常监管职责、有关金融消费者保护职责划入国家金监总局。

“近些年来，宏观调控手段和监管政策往往混为一谈，这是金融监管当中非常大的问题，会加重风险。‘改革方案’把人民银行非核心功能划出去，可以让它更集中进行宏观调控，有精力做好货币政策、金融基础设施建设、人民币国际化、汇率等职能。”刘晓春说。

周毅钦认为，“改革方案”让人民银行更聚焦于宏观审慎监管和货币政策这一“双支柱”模式。

“‘双支柱’框架是一个中国特色的政策创新，也是全球政策改革的方向。在‘双支柱’的框架下，货币政策专司币值稳定之责，而宏观审慎政策则负责金融稳定，两者共同支持经济与金融的稳定。”黄益平说。

关乎中国人民银行改革的另一项内容是，统筹推进中国人民银行分支机构改革，按照行政区设立分支机构。这意味着，时隔25年，人民银行将重回省分行体制。

《中国人民银行年报2020》显示，截至2020年末，人民银行共有1761个县支行 ，系统在册工作人数达到4.36万人，占总人数的三分之一。

目前人民银行县（市）支行主要承担管理国库、货币流通和发行管理、支付、反洗钱监督、外汇管理以及调研和统计数据上报等工作。大量基层机构和人员减少，是否会影响到人民银行发挥相关职能？

多位受访人士表示，央行县（市）支行业务量并不多。“技术应用普及后，现钞流通量减少，没必要都设立金库，加上报表都是线上填写，很多监管手段都是线上化，所以撤销县（市）支行，不会造成什么影响。”

有业内人士预计，县（市）支行人员可能会分流到国家金监总局在当地的派出机构，或者地方金融监管部门，充实监管力量。

地方金融监管专职专责